El Defensor del Pueblo comparado. ¿Órgano unipersonal o colegiado?

En esta entrega Argentina y República Dominicana

Por Dario Nin

Santo Domingo,21 de julio 2021

¿Es el Defensor del Pueblo un órgano Constitucional unipersonal o colegiado? Esa pregunta se la ha hecho muchas personas y tienen respuesta en un sentido y el otro, como haciendo acopio de la frase de que “en este mundo traidor nada es verdad ni es mentira, todo es según el color del cristal con que se mira”.

En países como Argentina no hay ninguna duda sobre que el Defensor del Pueblo es un órgano unipersonal, establecido por la ley, pues la constitución sólo dispone lo relativo al órgano en sí, no al funcionario que lo representa- Además la Constitución no establece Adjuntos y es taxativa cuando dispone. “Artículo 86o.- El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.

El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez. La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley.

El Defensor del Pueblo además es mencionado en el artículo 43 de dicha Constitución en el ámbito de interponer amparos.

Sólo en esas disposiciones, el Defensor del Pueblo es materia constitucional; ya que, esta le ha dejado a la ley regular la organización y el funcionamiento de éste órgano.

En ese sentido, los argentinos tienen regulada esta figura mediante la ley número 24.284 de fecha uno de diciembre del mil novecientos noventa y tres. Es una ley preconstitucional, pues la constitución vigente en la República de Argentina y que asume la figura del Defensor del Pueblo es de fecha 22 de agosto del mil novecientos noventa y cuatro.

Es por esa razón, que el 28 de septiembre del 1994, es modificada la ley por el número 24.379, misma que corrige distorsiones y adecua la figura a la constitución.

Conforme al artículo 33 de la referida ley ya modifica, la estructura orgánico funcional y administrativa de la Defensoría del Pueblo debe ser establecida por su titular, y aprobada por la comisión bicameral prevista en el artículo 2°, inciso a). los 14 legisladores siete y siete por cámaras y

De igual manera los funcionarios y empleados de la Defensoría del Pueblo serán designados por su titular de acuerdo con su reglamento dentro de los límites presupuestarios. Igualmente, el Defensor del Pueblo podrá proponer a los Presidentes de ambas cámaras la nómina del personal que, prestando servicios en cualquiera de éstas, desee se le asignen funciones en cualquier organismo.

 

Como pretendemos realizar un ejercicio comparativo entre la legislación de Argentina relativa al Defensor del Pueblo con la legislación de la República Dominicana, se hace imperativo determinar cómo se logra la escogencia del Defensor del Pueblo en Argentina y como se hace en la República Dominicana, para luego establecer semejanzas y diferencias entre las legislaciones y consecuencias de esas diferencias en el accionar de cada uno.

En la república de Argentina, a la luz de las disposiciones establecidas en el artículo 2 de la ley 24.284 el Titular de la institución es un funcionario denominado Defensor del Pueblo, quien  es elegido por el Congreso de la Nación ( y en ese ámbito permanece o sea es un apéndice del congreso) de acuerdo con el siguiente procedimiento: a)Ambas Cámaras del Congreso deben elegir una comisión bicameral permanente, integrada por siete (7) senadores y siete (7) diputados cuya composición debe mantener la proporción de la representación del cuerpo o sea conforme a la composición partidista o politica.

Cumplido lo anterior, la comisión bicameral reunida bajo la Presidencia del presidente del Senado, debe proponer a las Cámaras de uno a tres candidatos para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo.

Si se observa, no se trata de una terna, ya que la propuesta puede ser una sola persona, pero puede ser hasta tres personas individuales no como ternas necesariamente, pero esa propuesta ya viene por la escogencia de la Comisión bicameral que ha votado imponiéndose la mayoría simple. Si son catorce, basta con que ocho apoyen un candidato.

Ahora bien, todavía el electo o preseleccionado no es Defensor del Pueblo, para eso se hace necesario que dentro de los treinta (30) días siguientes al pronunciamiento de la comisión bicameral, ambas Cámaras elijan con el voto de dos tercios de sus miembros presentes a uno de los candidatos propuestos.

Puede haber dificultades en la escogencia, si por ejemplo se presentaren tres candidatos y ninguno de ellos obtiene la mayoría de las dos terceras partes de los miembros, se hace una segunda presentación de candidatos, pero esta vez sólo con los dos más votados

Bien… En el presupuesto de que no haya ninguna dificultad y un candidato haya obtenido la mayoría necesaria entonces su nombramiento viene por la instrumentación de resolución conjunta suscrita por los presidentes de las Cámaras o sea por los Senadores y por los Diputados, la que se debe publicar en el Boletín Oficial y en el Diario de Sesiones de ambas Cámaras.

Si comparáramos con la República Dominicana tendríamos que colegir que existen algunas semejanzas, pero abismales diferencias.

Por ejemplo, ya vimos que la forma de la elección del Defensor del Pueblo de la república de Argentina no está contemplada en su Constitución. No así con la existencia del órgano. Aclaro, el Defensor como institución está contemplado en la Constitución del 1994, pero el defensor como titular del órgano no lo está. Sino que la Constitución deja esa materia a la ley ordinaria.

En la República Dominicana, está en la Constitución tanto el órgano como tal, como la forma de nombrar al titular, a los adjuntos y suplentes.

Es por eso que el artículo 83.3 de la Constitución Dominicana, dispone como una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados: 3) Someter al Senado las ternas del Defensor del Pueblo, sus suplentes, que no podrán ser más de dos, y los adjuntos, que no podrán ser más de cinco, con el voto favorable de las dos terceras partes de los presentes.

Si observamos, aquí es la Constitución quien asume la forma de la designación, no sólo del Defensor del Pueblo como titular, sino la de los suplentes y los adjuntos.

Al indagar las atribuciones del Senado de la República, entonces encontramos como atribución exclusiva de éste, dispuesto en el artículo 80 inciso 5, lo siguiente: 5) Elegir al Defensor del Pueblo, sus suplentes y sus adjuntos, a partir de las ternas que le presente la Cámara de Diputados, con el voto de las dos terceras partes de los presentes.

No hay que entrar en análisis profundo para darse cuenta que entre la designación del Defensor del Pueblo de la república de Argentina y el de la República Dominicana, existen diferencias abismales sólo teniendo como base estas disposiciones, pero, si nos adentramos más, las diferencias se profundizan aún. más

Recuerden que en Argentina no se exige la terna para la elección del Defensor del Pueblo, puede ser sometido sólo un individuo, dos y hasta tres.

En la República Dominicana, la terna es obligatoria, impuesta tanto por la ley de origen 19-01, como por la que lo modifica 367-09, y por la ley suprema que es la Constitución de la República, misma que asume la primacía en lo dispuesto tanto en los artículos 83.3 como 80.5 y posteriormente en el artículo 192 que dispone que: “El Defensor del Pueblo y sus adjuntos serán nombrados por el Senado por un período de seis años, de ternas propuestas por la Cámara de Diputados y permanecerán en el cargo hasta que sean sustituidos.

Si observamos, en la legislación dominicana, aunque para la selección se involucra todo el congreso; en la primera etapa la Cámara de Diputados para la selección de las ternas y el Senado para la designación final. No es todo el congreso que decide, sino que es atribución final del Senado su elección. Diferente ocurre como ya vimos en Argentina que su nombramiento se hace conjuntamente por las Cámaras.

Existe otra situacion trascendente que debemos destacar y es en cuanto a los Adjuntos al Defensor del Pueblo. Mientras   que, en la Constitución Argentina, nada se dice de los adjuntos y suplentes, (en verdad tampoco se habla del titular, sino del órgano) en la Constitución Dominicana, se le da en cuanto a la elección el mismo tratamiento que a la elección del titular. Teniendo el mismo grado de exigencia en la elección el titular, adjuntos y suplentes. Por lo que tienen que ser evaluados en igual condición.

Y algo más curioso aún, para ser titular del Defensor del Pueblo en la republica de Argentina sólo se exige , ser argentino de  nacimiento o por adopción y tener la edad de 30 años como mínimo.(artículo 4 de la ley 24.284), mientras que las exigencias se radicalizan  cuando se trata de los adjuntos pues para estos se exige: a)Ser abogado con ocho años en el ejercicio de la profesión como mínimo o tener una antigüedad computable, como mínimo, en cargos del Poder Judicial, Poder Legislativo, de la administración pública o de la docencia universitaria; b)Tener acreditada reconocida versación en derecho público. (art. 13º ley 24.284)

Pero esa exigencia la compensa el Estado, con los privilegios que le otorga, ya que los adjuntos igual a lo que sucede con el titular se le concede una excepción tributaria o sea sus salarios no estás sujetos a impuestos, pero además gozan de un puesto garantizado en las mismas condiciones que al titular por cinco años, y gozan tambien de las inmunidades establecidas por la Constitución Nacional para los miembros del Congreso. O sea, que no podrán ser arrestados desde el día de su designación hasta el de su cese o suspensión, excepto en el caso de ser sorprendido in fragante en la ejecución de un delito doloso, de lo que se deberá dar cuenta a los Presidentes de ambas Cámaras con la información sumaria del hecho.

En cuanto al Defensor del Pueblo de la República Dominicana. Los adjuntos gozan de los mismos privilegios que el titular conforme lo dispone la ley 19-01 modificada por la ley 367-09 la que en su artículo siete (7) dispone textualmente:” que de igual forma se nombrarán, en adición al Defensor del Pueblo, dos adjuntos, los cuales tendrán prerrogativas y obligaciones idénticas a las del defensor del pueblo. Y entre los privilegios que la ley le concede al Defensor del Pueblo estan las contenidas en los artículos 10 y 11 de dicha ley (19-01) que disponen: El Defensor del Pueblo no estará sometido a ninguna autoridad proveniente del Estado. Desde el momento que asuma sus funciones, el Defensor del Pueblo gozará de inmunidad, por lo que no podrá ser detenido, perseguido o condenado excepto en caso de flagrante delito.

 

Conforme a la legislación ordinaria o adjetiva. El Defensor del Pueblo Argentino está regido como lo he dicho por la ley 24.284, del uno (1ero) de diciembre del 1993, modificada por la ley 24.379, del 28 de septiembre del 1994, mientras que el Defensor del Pueblo de la República Dominicana está regido por la ley 19-01 de fecha 1ero de febrero del 2001, modificada por la ley 367-09 de fecha 23 de diciembre del 2009-

En cuanto a la dependencia del titular, la situacion de los Adjuntos al Defensor del Pueblo en la república de Argentina es directa desde su nombramiento, pues, estos son designados a requerimiento del titular, conforme lo dispone el artículo 13 de la ley en cuestión.

Despues que es seleccionado, éste presenta a la Comisión y la Comisión designa los solicitados siempre que reúnan lo requisitos establecidos en la ley que son como ya señalamos: a) Ser abogado con ocho años en el ejercicio de la profesión como mínimo o tener una antigüedad computable, como mínimo, en cargos del Poder Judicial, Poder Legislativo, de la administración pública o de la docencia universitaria; b) Tener acreditada reconocida versación en derecho público. A los adjuntos les es de aplicación, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 3°, 5°, 7°, 10, 11 y 12 de la ley; eso son los mismos privilegios y limitaciones que el titular, pero son ayudadores o auxiliares del Defensor, escogidos por éste y presentados como tal.

No sucede lo mismo con los Adjuntos al Defensor de la República Dominicana, quienes están en un plano de horizontalidad o de no de dependencia del titular. Para que entendamos mejor el papel de los Adjuntos en la República Dominicana, debemos hacer un poco de historia, la que iniciamos en el párrafo siguiente.

Desde el 1ero de febrero del 2001, cuando fue aprobada la ley 19-01, la situacion de los adjuntos fue definida claramente e igual que su categoría de pares no de ayudadores del titular, pues la ley en sus articulo 7 contempló que: “De igual forma se nombrarán, en adición al Defensor del Pueblo, dos (2) suplentes y cinco (5) adjuntos, los cuales tendrán que cumplir los mismos requisitos y tendrán prerrogativas y obligaciones idénticas a las del Defensor del Pueblo (*). (entiéndase titular) Y contemplaba la misma ley que serían asignados individualmente y que además de sus funciones generales, (o sea todas las que le corresponden al titular por lo que ya se ha explicado) tendrían la facultad de supervisar las actuaciones del sector público cuando influyan en a) Derechos humanos; b) Medio ambiente; c) Asuntos de la mujer; d) Asuntos de la niñez y la juventud; e) Protección del consumidor.

Recordemos que con el mandato original de esta ley no se pudo llevar a efecto la designación del Defensor del Pueblo, Adjuntos y Suplentes, porque para esto se exigía que la elección se hiciere con las dos terceras partes de la matricula total de los miembros de ambas cámaras.  (art.4 de la ley de referencia).

Por la razón expuesta, en 2009 se modifica la ley con la intención de bajar el cuórum de la elección a las dos terceras partes de los presentes en la sesión o sea del cuórum, pero además sin dar razones bajo los adjuntos de cinco a solo dos.

Esta ley aprobada ocho años después, tampoco vio su ejecución en cuanto a la elección del titular, adjuntos y suplentes, pues el 26 de enero del 2010, fue votada una nueva Constitución en la República Dominicana y esta asumió la figura del Defensor del Pueblo disponiendo sobre él en los artículos 80.5. 83.3., 116, 154, 190, 191, y 192, Pero conforme a la ley 367-09, que modifico los artículos 4 y 7 de la ley 19-01, los adjuntos quedaron reducidos a dos disponiéndose que:” Aurticulo7.-Deigual forma se nombrarán en adición al Defensor del Pueblo dos (2) adjuntos, los cuales tendrán que cumplir los mismos requisitos y tendrán prerrogativas y obligaciones idénticas a las del Defensor del Pueblo.

En su único párrafo expresa que los adjuntos del Defensor del Pueblo serán asignados individualmente, además de sus funciones generales, les corresponden las de supervisar las actuaciones del sector público cuando influyan en: a) Derechos fundamentales’, b) Garantías y prerrogativas personales y colectivas de los ciudadanos.

Finalmente responder si el Defensor del Pueblo es un órgano unipersonal o colegiado es fácil de responder desde la versión Argentina, pues como ya dijimos la ley es clara y le asigna a él como individuo esas funciones y quienes estan más cerca, sus adjuntos son seleccionados por él designado por el Congreso a su requerimiento como sus auxiliares, por lo que existe una relación vertical en dependencia absoluta del titular. Obsérvese además que las exigencias técnicas o profesionales son para los adjuntos en función de que estan llamados a suplir a un funcionario que los únicos requisitos para que califique para la función son la de ser argentino y tener un mínimo de treinta años.

No sucede lo mismo con el Defensor del Pueblo de la República Dominicana, pues ni la constitución , ni las leyes  indican cuales son las funciones del titular del Defensor del Pueblo , no indica si tiene  a su cargo la designación de los funcionarios o dictar resoluciones u organizarla, con relación a los adjuntos la ley es más explícita pues señala que además de sus funciones generales, les corresponden las de supervisar las actuaciones del sector público cuando influyan en: a) Derechos fundamentales’, b) Garantías y prerrogativas personales y colectivas de los ciudadanos. En cuanto a la preparación tanto de adjuntos como de suplentes y titular es exigida, aunque no sea necesariamente la jurídica.

Para determinar si el defensor del Pueblo de la Republica Dominicana es unipersonal o colegiado tenemos que valernos de la legislación interna y de la doctrina.

Para la legislación interna nos tendremos que valer de la disposición el artículo 55 de la ley de Procedimiento Administrativo, que establece: “Artículo 55. Órganos colegiados. Los órganos administrativos compuestos por tres o más miembros se sujetarán a lo dispuesto en esta ley, sin perjuicio de lo que establezcan sus disposiciones de creación o las adaptaciones requeridas para la participación ciudadana” (Ley No. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. G. O. No. 10722 del 8 de agosto de 2013).

Conforme a como hemos visto ya por las disposiciones de la Constitución de la República y la ley 19-01. Modificada por la 367-09 las autoridades del Defensor del Pueblo la componen un titular y dos adjuntos con las mismas atribuciones que el titular, lo que los coloca en un plano de horizontalidad   y para estos fines no contamos los suplentes por situacion especial de suplencia, pero al sumar con aritmética de primaria 1+2= 3  uno más dos igual a tres y tres  es el número mínimo que se necesita para que este órgano extra poder esté bajo en ámbito de la ley 107-13 , por lo tanto este Órgano Constitucional o extra poder como se le designa, al igual que el tribunal Constitucional, el Banco Central, La Junta Central Electoral, el Tribunal  Superior Electoral y los demás Poderes del Estado a excepción de la Presidencia de la República, es un órgano colegiado y sus decisiones deben ser tomadas por consenso,  o deliberación aprobándose en donde esté apoyando o votado por la mayoría. Claro, el titular siempre tendrá la representación de la institución y será su vocero oficial, pero las decisiones como ha de ser, se toman por mayoría. Lo que está claro no necesita interpretación.  Cualquier resolución tomada fuera de consenso es nula con absoluta nulidad.

Nota final:

Ha de tenerse claro que el Defensor del Pueblo en la Republica Dominicana, es un extra poder independiente de cualquier otra autoridad o poder. El Defensor de Argentina es un apéndice del Congreso de la Nación. De ahí la diferencia y la no procedencia de actuar conforme a ese modelo en la Administración de la Institución.

No hay peor ciego que aquel que no quiere ver”. Refrán popular.

Hasta la próxima:  El defensor comparado España – República Dominicana

 

Darío Nin

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