Defensor del Pueblo comparado ¿Órgano Unipersonal o Colegiado?
España y República Dominicana
Santo Domingo, 07 de agosto 2021
Por Darío Nin

No hay una definición estándar o única y absoluta de lo que es el Defensor del Pueblo. Cada Estado o cada legislación tiene definido un concepto que tiene semejanzas y tiene diferencias con los otros.

Este ejercicio académico con el que pretendemos realizar un estudio comparativo entre el Defensor del Pueblo de los países del mundo y la República Dominicana produce la informacion necesaria para arrojar conocimientos sobre cómo funcionan los defensores del pueblo del mundo y como ha de funcionar en la República Dominicana, por su condición sui géneris, por lo que se hace una comparación entre estos órganos y la República Dominicana, para despejar dudas sobre las características que la figura presenta en la República Dominicana que han de clasificarla en colegida o unipersonal. Se busca tambien determinar la forma de operar el órgano en el común de los casos.

Ya hemos hecho un análisis comparativo entre el Defensor del Pueblo de la república de Argentina y el de la República Dominicana, en dicho escrito prometimos que la próxima entrega, que lo constituye la presente, compararíamos los órganos español y dominicano.

En ese sentido, expresamos que el Defensor del Pueblo Español (como institución) no se define en la constitución nacional, pero si se menciona.

El artículo 54 de la carta sustantiva española vigente, que es del año 1978, establece sobre la figura del Defensor del Pueblo lo siguiente: “Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.,

La mención constitucional hace un “hibrido” entre la figura como institución en sí y y el titular (los confunde), pues establece: “Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo”. Para a continuación expresar: “como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas”. (negritas nuestra). Así, a quien designa en principio es a la persona que ocupa el cargo o la función.

La redacción del artículo mezcla la institución como tal. con la persona que la desempeña, que es a la cual designan las Cortes Generales

Para entender lo que queremos expresar recurrimos al ejemplo siguiente; la institución del Defensor del Pueblo que incluye todo su personal, sus leyes, manuales y reglamentos, sus equipos físicos, las políticas y expedientes que trata, es de naturaleza permanente.

Su titular y adjuntos que a éste se le designan, sólo son seleccionados por cinco años. Luego vendrán otros a la direccion de la institución, o sea, el Defensor (como institución) continúa a pesar que no tenga en un momento dado, su titular o sus adjuntos.
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Aclarada esa mención, es suficiente para darnos cuenta que el Defensor, no surge en la legislación española como un extra poder, colocado en horizontalidad a los demás poderes de la Nación, sino que se enuncia como un Alto Comisionado de las Cortes Generales, consecuentemente designado por estas y como un apéndice de las mismas.

Pero además, en la Constitución, se le otorgan las facultades de interponer recurso de inconstitucionalidad y de amparo, expresado esto, en el artículo 162 inciso a y b.

Otra mención constitucional del Defensor del Pueblo, la encontramos en el artículo 70, que dispone que la ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad.

Después de las indicadas, el Defensor del Pueblo no es mencionado en ninguna otra disposición constitucional, por lo que para saber de su estructura y funcionamiento debemos acudir al contenido de la ley orgánica 3/1981 y a sus posteriores modificaciones como ley, 2/1992, de 5 de marzo de 1992 y la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre de 2009.

En España la figura del Defensor del Pueblo no nace en una ley preconstitucional como sucede por ejemplo en Argentina o en la República Dominicana. Al votarse la constitución del 1978, se contempló en ella la existencia del Defensor del Pueblo, pero para dejar su regularización a la ley.

Para que la informacion obtenida se transforme en conocimiento, no nos puede quedar duda sobre que, entendemos a plenitud lo que se ha dicho en lo que va de escrito.

La esencia de lo aquí tratado tiene como núcleo la figura del Defensor del Pueblo en la Constitución Española del 1978, pero específicamente las disposiciones del artículo 54 que dispone que una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título (Título I), a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

Las cursivas y negritas de arriba contienen términos que hay que aclarar al público no especializado en estos saberes.

La primera “incógnita” que debemos despejar es la de alto comisionado, pero esto lo empezamos primero analizando la palabra simple de “comisionado”. Esta palabra tiene varias ACEPCIONES, pero tomaremos la que va el contexto. Un comisionado puede ser una persona individual o un conjunto de personas (órgano) elegidas para realizar una determinada labor en representación de un colectivo.

Por ejemplo, en Honduras la Palabra Comisionado se emplea para designar al defensor del pueblo, o sea. al órgano del Estado que garantiza el respeto y promoción de la dignidad humana de todos los habitantes y migrantes, asegurándoles la efectividad progresiva y protección adecuada de sus derechos humanos y libertades fundamentales. (abundaremos sobre él cuando le comparemos). Mientras que “Alto Comisionado en la Comunidad Inglesa”: era el nombre que recibían los embajadores de un país de la comunidad.

En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) es Funcionario de Naciones Unidas, integrado en la Secretaría de esta organización con rango de secretario general adjunto, que asume la responsabilidad principal en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos y la coordinación de todas las actividades que forman parte del Programa de Derechos Humanos de Naciones Unidas, y que está encargado también de prestar asistencia técnica y financiera y servicios consultivos a los Estados y organizaciones internacionales que lo soliciten.
Conforme a la Constitución Española (1978). Articulo 54, la palabra alto Comisionado se emplea para identificar la categoría que se le otorga al Defensor del Pueblo como dependiente de las Cortes Generales,

La segunda “incógnita a despejar: Cortes Generales. Las Cortes generales quedan definidas en el artículo 66 de dicha constitución que la definen como las representantes del pueblo español conformadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Estas tienen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus ´presupuestos, controlan la acción del gobierno entre otras funciones establecidas en la Constitución.

Aclarado esto, debo volver a recalcar que, salvo las menciones constitucionales ya citadas, no existe otra mención del Defensor del Pueblo en ella. De ahí que tengamos que trasladarnos a la ley y posteriormente a su reglamento interno para conocer en detalles al Defensor del Pueblo español.

La ley orgánica 3/1981, define el Defensor del pueblo en los términos que lo define la Constitución diciendo que; “El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes Generales designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. Ejercerá las funciones que le encomienda la Constitución y la presente Ley

Los derechos comprendidos en el Título I son: De los derechos y deberes fundamentales.

En España la forma de elección del Defensor del Pueblo es diferente a como se hace en la República Dominicana. ¿Cómo sucede? Los presidentes del Congreso (diputados) y el Senado se ponen de acuerdo para conformar una comisión mixta, (la ley no dice de cuantos miembros), para que trate todo lo relativo a la preselección del candidato para Defensor del Pueblo, que será presentado al pleno tanto del Congreso (diputados) como del Senado, una vez sea preseleccionado.

La Comisión señalada arriba se reúne cuando así o acuerden conjuntamente el Presidente del Congreso y del Senado, pero una vez preseleccionado y presentados al presidente del Congreso (diputados) éste debe convocar al Pleno en período no inferior a diez dias.

Convocado el Pleno y presentado el o los candidatos, será seleccionado aquel que obtenga una votación favorable de las tres quintas partes de los miembros del Congreso.

Una vez agotado ese ciclo, la selección del congreso en la forma explicada se envía al Senado para que, en un plazo máximo de veinte días, sea ratificado; si asi lo entiende por mayoría similar, el Senado.

Si el candidato propuesto logra la ratificación, entonces, es designado como Defensor del Pueblo por un periodo de cinco años.

Designado ya, el Defensor del Pueblo, se reunirá de nuevo la Comisión Mixta Congreso-Senado, para otorgar su conformidad, previa al nombramiento de los adjuntos que le sean propuestos por el seleccionado. Obsérvese aquí que los adjuntos son seleccionados posteriores a la elección del Defensor Titular y son propuestos por éste.

Situacion de los Adjuntos al Defensor en el modelo español: El Defensor del Pueblo estará auxiliado por un Adjunto Primero y un Adjunto Segundo, en los que podrá delegar sus funciones y que le sustituirán por su orden, en el ejercicio de las mismas, en los supuestos de imposibilidad temporal y en los de cese.

Aquí (en el modelo español) el Defensor del Pueblo nombrará y separará a sus Adjuntos, previa conformidad de las Cámaras en la forma que determinen sus Reglamentos.

Distinto sucede en la República Dominicana, que los Adjuntos son evaluados y seleccionados conjuntamente por el Senado de las ternas enviadas desde la Cámara de Diputados, sin injerencia del titular y bajo las mismas condiciones que éste.

El legislador quiso dejar claro que el papel de los Adjuntos al Defensor del Pueblo en la República Dominicana, no es de subordinación o bajo la injerencia del titular, más bien lo constituye en un contrapeso, pues el artículo único que modifica la ley 19-01 establece: “Artículo 7.- De igual forma se nombrarán, en adición al Defensor del Pueblo, dos (2) adjuntos, los cuales tendrán que cumplir los mismos requisitos y tendrán prerrogativas y obligaciones idénticas a las del Defensor del Pueblo. Y el único párrafo dispone textualmente: “Los adjuntos del Defensor del Pueblo serán asignados individualmente, además de sus funciones generales, les corresponden las de supervisar las actuaciones del sector público cuando influyan en: Derechos fundamentales y Garantías y prerrogativas personales y colectivas de los ciudadanos. (Estas disposiciones se encontraban en esencia en la ley 19-01) e igualmente en la Constitución

En cuanto a las condiciones que debe reunir un ciudadano en España para aspirar a ser designado en el puesto de Defensor del Pueblo, son sumamente simples. Aquí se le brinda la oportunidad a cualquier español mayor de edad, que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos; no distingue en la condición del nacional, o sea, que un nacionalizado lo podría ser.

Mientras que en la República Dominicana puede aspirar solamente el dominicano que reúna los requisitos siguientes: dominicano de nacimiento u origen siempre que sea mayor de 30 años de edad, que esté en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos; que no haya sido condenado a penas aflictivas e infamantes mediante sentencia que haya adquirido la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada (hasta su rehabilitación, la ley no lo expresa); y tener una reconocida solvencia moral y profesional , lo que pudiera hacer rodar la salvedad que encerré en el paréntesis y finalmente poseer amplios conocimientos de la administración pública y de la gestión gubernamental.

No es necesario explicar o abundar, para establecer las abismales diferencias entre el modelo español y el dominicano, por ejemplo, un dominicano por naturalización o adopción, bajo la condición impuesta por la ley no podría ser Defensor del Pueblo en la República Dominicana, tampoco lo puede ser quien no sea profesional o quien no posea amplios conocimientos de la administración pública y de la gestión gubernamental.

Este artículo (según mi apreciación) es candidato a visitar el Tribunal Constitucional en una acción de inconstitucionalidad, pues pudiera vulnerar el derecho a la igualdad entre todos los dominicanos.

Otro aspecto diferente entre los Adjuntos del Defensor español y los de la República Dominicana, lo encontramos en cuanto a la sustitución al titular en caso de ausencia de éste. En el modelo español, sucede conforme al orden o sea el Adjunto Primero es el llamado a sustituir y en defecto de éste, el Adjunto Segundo. En la República Dominicana sustituye el Adjunto de mayor edad a la luz de las disposiciones del articulo ocho de la ley 19-01

En cuanto a las prerrogativas del titular y adjuntos tanto en España como en la República Dominicana: El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio. Gozará de inviolabilidad. No podrá ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado en razón a las opiniones que formule o a los actos que realice en el ejercicio de las competencias propias de su cargo.
Esta afirmación se colige en la legislación dominicana al combinar las disposiciones de los artículos 7 ,9 y 10 de la ley 19-01, asi como el 190 y 192 de la Constitución.

Y en la española está expresamente establecido en el artículo 6 de la ley 3-1981 que en sus cuatro acápites establece:

1. El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna Autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio.

2. El Defensor del Pueblo gozará de inviolabilidad. No podrá ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado en razón a las opiniones que formule o a los actos que realice en el ejercicio de las competencias propias de su cargo.

3. En los demás casos, y mientras permanezca en el ejercicio de sus funciones, el Defensor del Pueblo no podrá ser detenido ni retenido sino en caso de flagrante delito, correspondiendo la decisión sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio exclusivamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

4. Las anteriores reglas serán aplicables a los Adjuntos del Defensor del Pueblo en el cumplimiento de sus funciones.

Síntesis: En la legislación española el Defensor del Pueblo es unipersonal según lo dispone la ley 3-1981.
Los adjuntos son seleccionados por el titular, por esa razón, están en subordinación directa a éste y gozan de los mismos privilegios y limitaciones, en tal condición y tomando en cuenta las disposiciones expresas del inciso del articulo 8 de la ley 3-1981, los adjuntos son nombrados y separados a instancia del defensor, y en consecuencia cesan cuando es nombrado otro.

En España el Defensor aunque es independiente en cuanto a sus funciones y administración, es considerado un apéndice de la Cortes Generales, quienes lo nombran o destituyen por las acusas que termina la ley.

En la Republica Dominicana, los Adjuntos son nombrados individualmente de ternas sometidas al Senado de la República por la Cámara de Diputados teniendo las mismas exigencias que para el titular.

Son nombrados directamente y sin injerencia del titular, por lo que aquí los adjuntos estan a la paridad o sea horizontalidad al titular. El mandato de su ejercicio viene dado por la ley 19-01 modificada por la 367-09 y por la propia Constitución de la República.

Como institución en la República Dominicana, el Defensor es un extra poder colocado en horizontalidad con los tres poderes tradicionales y los extrapoderes reconocidos por la Constitución; tales como Junta Central Electoral, Cámara de Cuentas, Tribunal Superior Electoral, Tribunal Constitucional. Cuando hablamos de los tres poderes tradicionales recordamos que nos referimos al Poder Legislativo Judicial y Ejecutivo.

El Defensor del Pueblo o sus Adjuntos pueden ser sustituidos en las mismas condiciones que se sustituyen los demás integrantes de los Poderes del Estado o los demás miembros de los órganos extrapoderes.

Por su posición de horizontalidad, entre el titular y los Adjuntos en la Republica Dominicana, aunque no se ha hecho en la práctica, el Defensor institucionalmente es un órgano Colegiado pero, por supuesto, la representación de la institución la ha de tener el Titular (por deducción porque la ley no dice nada), las decisiones deben ser tomadas por consenso de su Alta Autoridad o sea Titular y Adjuntos o suplentes cuando estos últimos ejerzan la función.

En la primera gestión del Defensor del Pueblo en la República Dominicana, la institución se manejó como un órgano unipersonal, en la presente gestión de recién inicio, tambien asi se maneja, pero no cabe duda, por la estructura del órgano en la Republica Dominicana, que todo señala la colegiatura en el órgano. Análisis conforme dispone el artículo 55 de la ley 107-11 sobre Procedimiento Administrativo. Que dispone Órganos colegiados. Los órganos administrativos compuestos por tres o más miembros se sujetarán a lo dispuesto en esta ley, sin perjuicio de lo que establezcan sus disposiciones de creación o las adaptaciones requeridas para la participación ciudadana” (Ley No. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. G. O. No. 10722 del 8 de agosto de 2013).
Hasta la próxima comparación. El Perú

Dario Nin.
Segundo Adjunto al Defensor del Pueblo RD

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